政策半月谈系列九：什么掣肘了稳增长？-报资讯

近期，部分经济指标走弱引起市场对后续政策期待升温，但当前稳增长推进为何不及预期或才是核心矛盾。 从专项债视角出发，本文系统梳理当前稳增长可能的掣肘，供参考。

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一问：专项债视角看稳增长进度如何？专项债提前批发行进度慢于 2022 年同期水平，东部尤为明显

2023 年地方新增专项债提前批额度虽下达更早、额度更高，但相对发行进度慢于 2022 年同期水平。与过往提前批额度下达相比， 2023 年专项债提前批规模达 2.19 万亿元，触及新增专项债可提前下达额度上限；但从年初相对发行进度来看，前 4 月专项债提前批发行 1.6 万亿元，占提前批额度比重为 74%、明显低于 2022 年同期的 98%。

年初以来专项债资金落地也有所放缓。 2023 年一季度约 20%的新增专项债投向交通基础设施项目；专项债做资本金中， 公路项目占比亦接近 20%； 但从高频指标来看，交通建设项目相关的石油沥青开工率由 4 月初的 38.2%回落至 5月上旬的 30.9%；挖掘机开工亦呈现类似特征， 4 月挖掘机开工小时数达 100.8 小时，低于 2022 年同期水平。

分地区来看，专项债提前批额度最大、比重最高的东部地区发行进度较慢。 2023 年前 5 月，东部地区专项债提前批额度发行进度为 80%，慢于中、西部地区的 83%、 94%；与 2022 年同期相比，东部地区专项债提前批额度发行进度落后超 50 个百分点；分省市来看，仅福建、山西等省市专项债提前批发行进度有所加快。

二问： 稳增长可能面临哪些掣肘？ 项目资本金缺位、高质量项目短缺、地方债务约束等

从资金端看，年初专项债提前批发行进度普遍较慢，可能缘于专项债相关项目缺乏财政资本金投入。 2023 年一季度，地方国有土地出让收入同比下滑 27%，多地土地出让金规模延续下滑。土地财政持续低迷或使得项目资本金缺位，导致专项债项目难以启动，“资金跟着项目走”原则下，或对专项债发行与落地形成拖累。

从项目端看，地方缺乏项目储备或项目质量不佳，也可能导致专项债发行落地存在“堵点”。 2022 年底，发改委项目审批速度放缓， 11-12 月新增固定资产投资项目规模仅 567 亿元，明显低于 2021 年同期的 2800 亿元，或指向地方项

目储备较少或申报项目质量不佳，进而导致 2023 年初稳增长资金落地较慢。

2023 年部分地区城投债到期规模攀升、债务付息承压，也可能对当地稳增长形成掣肘。 2023 年地方城投债到期规模达 3.9 万亿元、较 2022 年增长 2400 亿元， 广东、上海、广西等地城投债到期规模明显提升； 除了债务到期压力，年初以来土地财政持续低迷也导致部分地区专项债付息压力加剧， 使得防风险成为其稳增长的重要前提。

三问： 后续稳增长或如何“破局” ？ “准财政” 等或可缓解资金缺位，十四五规划或可补充项目储备

针对项目资本金缺位，“准财政”等增量工具或是补充项目资本金及配套资金的可能途径。 2022 年，政策性开发性金融工具投放 7399 亿元，用作重大项目资本金及为专项债项目资本金搭桥，同时，调增 8000 亿元政策性银行新增贷款额度投向基建领域，对财政资金发力形成有效补充。同时，特别国债、专项债结存限额等也是财政资金的潜在的补充途径， 但相比“准财政”工具，二者发力空间可能受流程长、结存限额分布不均等约束。

针对项目端的约束，地方提升项目储备、增强项目质量的同时，或可适度提前推进“十四五”规划相关项目。当前专项债发行进度较慢、项目审批放缓、或指向地方项目储备不多；提前推进部分“十四五”项目或可提供项目储备支持，例如：“十四五”交通强国规划项目、全国通信基础设施规划项目等。

针对债务压力对稳增长的掣肘，支持高风险地区加快推进债务化解的同时，经济大省应“扛大梁”。债务压力掣肘下，部分地区稳增长能力与意愿下降；为此，当务之急或是继续推进高风险地区债务化解工作，同时鼓励有条件的省市主动作为、强化“准财政”等增量工具对经济大省的支持等或成后续稳增长的重要抓手。

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