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3月6日，财政部发布《预算草案》，今年财政定位是什么？政策重点有何变化？对经济影响有多少？本报告通过梳理2022年财政政策，及今年预算情况，试图回答上述问题。
风险缓和、经济逐步复苏后，财政正常化如何开启？1）2023年财政政策如何定调？今年政府工作报告可以抽离出三个核心关键词：风险缓和、政策聚焦、目标合理，在风险压力缓和、政策更针对性扩内需背景下，政策以超出去年稳增长力度的必要性也相应降低。而《预算报告》立足的国内经济背景也是“2023年国内经济有望总体回升”。财政对于可持续的要求更为突出，新增“加强财政承受能力评估，保障财政可持续和地方政府债务风险可控”。财政政策或将从2022年应急模式中走出，如经济运行节奏逐渐回到疫情前般，财政也将同样回到2018-2019年的模式当中。2）财政正常化可能聚焦的领域？《预算报告》对投资的表述尤为谨慎，新增“注重政府投资绩效，防止盲目扩大投资”，基建投资或在年内成为财政调整的重点。3）财政正常化过程中会不会“急转弯”？在上半年仍采取对需求的呵护，前期部署政策工具和专项债提前批仍将在上半年形成实物工作量，但下半年对隐性债务的重视或再度回归。财政对于消费需求不足的激发可能是贯串全年的。4）财政是否有足够的资金，或者说冗余度来保证今年预算的执行？财政两大缓冲垫足以对冲可能的资金缺口，如土地出让金低于预期的风险。财政政策的表述变化或在提示我们，对于经济增长最艰难的时刻过去的同时，财政稳增长的方式以及力度也同样发生变化。如何更深入理解2023年的财政预算，或需要结合2022年财政政策的实施情况。
2022年：从侧重供给到外生性刺激需求的急速转向。1）22Q1：对地产的担忧，以专项债提前下达对冲。2）22Q2：两会定调稳供给，上海疫情加速政策落地。上海疫情的突然爆发，财政选择加速推进退还留抵退税，基本实现三个季度工作量压缩至22Q2。3）需求不足矛盾“浮出水面”，财政转向短期刺激需求。首先，新增专项债快速发行，动用往年结存限额，政策性银行信贷配合，22Q3广义基建投资同比上行至13.2%。其次再是政府消费配合性扩张。4）22Q4：财政收支缺口急速收敛，或为跨年度平衡考虑。四季度一般公共预算收入快速冲高，但支出力度反而下降，相对反常的表现可能在为2023年积蓄力量。
2023年预算：为内生需求恢复“保驾护航”。财政对消费的呵护或贯串全年，但对基建的支持或逐步退出。具体表现为三个方面：1）政府消费保持必要强度，通过保民生稳收入给消费助力。2023年一般公共预算收入目标6.7%，回暖6.1个百分点，但考虑到留抵退税扰动消退的影响，该收入预测实为保守，或因担心经济恢复的不确定性。支出目标5.6%较2022年小幅下行0.5个百分点，强调“持续优化财政支出结构”，一般公共预算中民生保障成为重中之重，其中之一的政府消费占比或再度提升。另外，民生保障的另一大抓手是转移支付，而这或成为落实“促进恢复和扩大消费”的核心。最近十年低保人数持续下降，社会保障的强度没有跟上经济发展和居民收入增长，有更多中低收入群体暴露在疫情风险中，对消费意愿更低。今年或对中低收入群体针对性提高社会保障或转移支付标准，以加快居民消费恢复速率。2）减税降费完善而非新增，年终奖个税单独计税或延续。3）基建上半年保障内生需求恢复环境，下半年回归18-21年中枢。和基建投资直接相关的新增专项债3.8万亿低于去年实际发行规模，但提前下达额度创新高，上半年基建投资将承担起为内生需求恢复“推一把力”的关键角色，但下半年因为内生需求恢复、财政发力必要性或将下降。考虑到2022年已将所有的历史专项债结存限额发行完毕，不应对今年下半年再度使用该工具抱有期待，我们维持全年广义基建投资增速6.0%左右的判断不变。
压力测试：预算已留出冗余度，两大缓冲垫可对冲土地收入下行风险。一是一般预算收入增速或高于目标，和21年类似；二是财政结存1.3万亿存量资金，尚有约5700亿可使用。
风险提示：稳增长政策见效速度慢于预期，疫情形势变化
