“大国财政”系列十五：地方化债，如何“对症下药”？

年初以来，部分地区化债承压，背后“症结”几何、一揽子化债方案或如何“对症下药”？系统梳理，供参考。

一问：部分地区化债承压，“症结”几何？城投平台“借新还旧”压力逐年抬升，而融资能力下滑

(相关资料图)

年初以来部分地区隐性债务化解推进困难，城投平台现金流恶化或是主因。以城投债偿还为例，城投债到期偿还承压下，“借新还旧”比例持续提升，至2022年新发行的城投债中超八成资金用于偿还到期债券；同时，城投债净融资规模明显下滑；2023年上半年，城投债净融资规模约8900亿元，较2021、2020年同期分别下降19%、30%。

土地市场的持续低迷等也进一步拖累城投平台政府相关业务收入和再融资能力。当前土地溢价率与成交仍处低位，一方面导致地方政府性基金收入延续低迷，影响城投平台的政府相关业务收入；另一方面，土地价值缩水、流通下降，影响城投平台现金流和再融资能力。同时，2022年城投大规模拿地托底地产或进一步加剧其现金流压力。

结构上来看，城投债到期与发行的期限错配程度加深、弱资质城投融资分化。2023年上半年，5年期及以下城投债净融资为正，而5年期以上的城投债净融资规模为负；同时，AA及以下评级发行占比为7%、较2020年下滑近20个百分点；但AA及以下城投债到期占比达35%，较2021年抬升超5个百分点。

二问：过往债务风险化解方案有哪些？银行化债借助国债、AMC支持，地方化债主由债务置换等推动

1990年代的债务风险主要体现在企业与银行业之间；企业大规模亏损导致银行不良率攀升下，财政部通过补充资本金，剥离不良贷款等方式恢复银行信用扩张功能。1998年财政部向四大行定向发行2700亿元特别国债补充资本金；1999年四大AMC成立，剥离四大行近1.4万亿元不良贷款，并以债转股的方式消化四大行3574亿元的不良债权。

当前我国银行业不良率依然较低，但地方政府积累了大量债务，2015年至今我国已历经两轮政策推动地方债务化解工作。2015-2018年间的首轮化债主要将存量债务纳入预算管理、发行置换债将其“显性化”等；2020年底开始的第二轮政策推动隐性债务化解则通过发行特殊再融资券置换地方隐性债务，以达到降低成本、拉长期限的作用。

此外，金融机构也为地方债务化解提供了诸多支持。2022年以来，地方债务化解以财政资金偿还及市场化方式为主；从贵州、湖南、广西等地2022年后半年以来部分债务化解举措可以看出，金融机构为其债务化解提供了债务重组、续本降息、补充流动性等多种支持方案。

三问：后续一揽子化债方案或如何设计？债务缩减、降低成本、提高现金流等多措并举更为合理

7月政治局会议中提及“制定实施一揽子地方债务化解方案”，或指向新一轮地方化债工作即将开展。根据过往经验来看，常规债务化解思路主要涉及以下三方面：

其一，债务缩减类举措，在严格遏制增量的基础上，降底存量隐性债务规模，具体包括债务清算、重组、部分债务合规转化为企业经营性债务等。如2018年底，山西省通过资源整合成立山西交控集团，将债务主体由政府向企业转移，并与国开行，工行、农行、中行等参团的银团签订贷款协议，对2600多亿元存量债务进行结构性重组。

其二、降低成本类举措，具体包括置换低息债务、展期降息等。近期多地表示将争取特殊再融资券发行额度，或可有效降低存量债务成本。此外，与金融机构协商，展期降息等亦是常用举措。如2022年底遵义道桥与金融机构协商后，将其近156亿元银行贷款重组，重组后债务利率调整为3.00%-4.50%/年，债务期限统一调整为20年。

其三、提高现金流类举措，包括转让部分政府股权、推动城投平台转型等。如“茅台化债”模式，茅台集团一方面将部分股份划转至贵州国资，贵州国资再通过减持股份补充现金；另一方面发行利率较低的信用债用于收购城投股权、并帮助偿还其高息债务并补充现金流；此外，茅台集团还可直接购买贵州城投债帮助其缓解融资压力。

当前“一揽子”化债方案推进或需各地对项目先进行甄别、分类管理，再将上述三类化债举措有针对性地结合使用。

风险提示：政策落地或不及预期，数据统计存在误差或遗漏。

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